Artículo publicado en EL ESPAÑOL el 25 de abril de 2025
*No se trata ya sólo de una anomalía política que estas Cortes elegidas en julio de 2023 no hayan aprobado una ley presupuestaria, sino de un incumplimiento jurídico.
Yuval Noah Harari explica en su excepcional Sapiens que la razón principal por la que los seres humanos hemos pasado de animales a dioses radica en nuestra capacidad para colaborar mediante la construcción de ficciones: entidades imaginarias en las que creemos, como las religiones, las naciones, el dinero o los derechos humanos. En un sentido similar, el gran constitucionalista Karl Loewenstein señaló en su magistral Teoría de la Constitución que la ficción de la representación política constituye la base de la democracia parlamentaria moderna, un invento tan decisivo para el desarrollo de la humanidad como “la máquina de vapor, la electricidad o la energía atómica”.
Cuando
pasen los años y los especialistas analicen el período en que Pedro Sánchez ha
sido presidente del Gobierno, se le reconocerá su extraordinaria habilidad para
crear ficciones que lo han mantenido en la cúspide del poder político. La
primera fue el uso que le dio en junio de 2018 a la moción de censura, que
estando diseñada para construir un gobierno, él supo usarla —o al menos así lo
formuló desde el ambón del Congreso— como mecanismo para disolver las Cortes y
convocar elecciones.
Desde
entonces, ha seguido por esa senda innovadora, tejiendo ficciones tan
singulares como considerar que, desde el verano de 2018, España vive una
situación de tan “extraordinaria y urgente necesidad” que justifica convertir
el decreto-ley en la fuente principal del Derecho, por encima de la ley
ordinaria y la orgánica. Otras ficciones memorables son la idea de que España
penalizaba excesivamente el delito de sedición, lo que condujo a su
despenalización, o que el presidente podía alterar unilateralmente la política
de descolonización del Sáhara sin atenerse a las resoluciones del Congreso ni
requerir un acuerdo formal del Consejo de Ministros.
Estas
ficciones, que han redefinido la relación entre las Cortes y el presidente, no
han sido bien comprendidas por los académicos. Algunos han hablado de una
minusvaloración del Parlamento; yo mismo he argumentado que hemos pasado de un
parlamentarismo racionalizado a uno
difuminado. Nos falta, tal vez, perspectiva histórica. Igual les ocurre a
los tribunales, que de vez en cuando contradicen al presidente y le anulan
algún decreto, como la sentencia del Tribunal Supremo que sostuvo que solo las
Cortes pueden ceder competencias estatales a las Comunidades Autónomas, y anuló
el Real Decreto 252/2023, de traspaso de las competencias de tráfico de la
Guardia Civil a la Comunidad Foral de Navarra.
La
antepenúltima de estas ficciones creativas se presentó el pasado martes en la
rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros, en la que Sánchez anunció el
“Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa”. Según afirmó,
el Gobierno tenía la obligación de desarrollar capacidades para proteger a
Europa de las amenazas actuales, y “este Plan, que hemos aprobado hoy, nos
ayudará a cumplirlo en un tiempo récord”. Sin embargo, la nota de prensa
oficial revela que el plan no fue aprobado, sino simplemente “abordado”. Con un
lenguaje más burocrático, la referencia del Consejo de Ministros indica que “se
tomó conocimiento del Informe sobre el Plan” elaborado por el Ministerio de
Defensa.
Es probable
que el presidente no perciba gran diferencia entre “aprobar” un plan y “tomar
conocimiento” de él; pero para los juristas, que nos detenemos en los detalles
y consultamos la Ley del Gobierno, la distinción es crucial: si no se ha
aprobado, el plan no vincula al Ejecutivo ni a otras instituciones públicas, no
genera derechos ni obligaciones, no puede ser recurrido ante los tribunales y
ni siquiera debe publicarse en el BOE. El propio Gobierno lo admite, a
contrario sensu, al señalar que “se publicará en la web de La Moncloa”;
algo que, por cierto, todavía no ha ocurrido.
En la misma
comparecencia, Sánchez afirmó que este plan y sus inversiones no requieren
aprobación parlamentaria “porque no implican un mayor esfuerzo presupuestario”.
Esta interpretación, criticada por la oposición y algunos medios, constituye
una innovación teórica que reinterpreta varios artículos de la Constitución: el
sistema parlamentario como “forma política del Estado español” (art. 1), el
principio de legalidad como base del Estado de Derecho (art. 9), la potestad
legislativa de las Cortes y su función de aprobar los Presupuestos (art. 66), y
el carácter anual de estos últimos (art. 134).
Requiere,
sin duda, una gran dosis de imaginación jurídica argumentar que enviar el Plan
del Ministerio de Defensa a la OTAN “para que sus fundamentos técnicos y
presupuestarios sean evaluados”, en lugar de someterlo al Parlamento, no
vulnera la Ley Orgánica de Defensa Nacional (LODN). Esta norma establece
taxativamente que las Cortes deben “aprobar las leyes relativas a la defensa y
los créditos presupuestarios correspondientes” y “debatir las líneas generales
de la política de defensa, para lo cual el Gobierno debe presentar las
iniciativas correspondientes, singularmente los planes de modernización”.
Asimismo,
resulta difícil aceptar que sea constitucional utilizar “reasignaciones
presupuestarias” de unos Presupuestos aprobados por las Cortes de la anterior
legislatura para financiar el mayor incremento de gasto en Defensa de la
historia, que, según los cálculos del presidente, pasará de 22.652 millones de
euros a 33.123 millones, un aumento del 46 %. No se trata ya solo de una
anomalía política que estas Cortes elegidas en julio de 2023 no hayan aprobado
una ley presupuestaria y la de 2023 se haya prorrogado dos veces, sino un
incumplimiento jurídico. El Gobierno ha
recurrido de forma masiva a las habilitaciones ordinarias de la Ley General
Presupuestaria y a las excepcionales del artículo 9 de la Ley de Presupuestos
de 2023 para realizar “transferencias de crédito”, “suplementos de crédito” y
otras técnicas de ingeniería presupuestaria. Como en la paradoja del barco de
Teseo, cabe preguntarse si queda algo de las partidas originales aprobadas en
diciembre de 2022.
Llegados a
este punto, hay que analizar si el ordenamiento jurídico español ofrece algún
remedio jurisdiccional frente a estas innovaciones o si todo debe resolverse en
el ámbito político, mientras constatamos que la mayoría de los Estados miembros
de la OTAN han adoptado decisiones parlamentarias para superar el 2 % del PIB
en gasto militar. En mi opinión, sí existen vías jurídicas. La primera sería
que el Congreso o el Senado promovieran un conflicto de atribuciones ante el
Tribunal Constitucional, argumentando que la actitud del presidente supone que
estas cámaras ni pueden cumplir con su función de aprobar, en general, los
presupuestos del Estado que le atribuye la Constitución, ni en concreto los
créditos militares, que le atribuye la LODN. Individualmente, los
parlamentarios podrían interponer recursos de amparo, reclamando su derecho a
participar en los asuntos públicos, lo cual incluye la aprobación de los
presupuestos.
Además, la
mencionada sentencia del Tribunal Supremo 696/2024, que anuló el decreto de
traspaso de competencias a Navarra, demuestra que existe otra vía: recurrir los
acuerdos de transferencia de créditos que apruebe el Gobierno, argumentando que
estas modificaciones presupuestarias carecen de mandato expreso al no existir
una ley presupuestaria aprobada por las Cortes de la XV Legislatura y las
habilitaciones de la Ley de Presupuestos de 2023 son insuficientes.
Mientras
pienso en otras soluciones, me viene a la memoria el cuento de “Tlön, Uqbar,
Orbis Tertius”, del libro Ficciones de Jorge Luis Borges, en el que este
y su amigo Bioy Casares se sumergen en un laberinto de espejos donde la
realidad y la literatura se confunden. ¿No será mejor dejar que las ficciones
presidenciales desplacen a las realidades constitucionales y pueda desarrollar
su innovadora teoría de gobernar “con o sin apoyo del poder legislativo”?
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