Artículo publicado en el ANUARIO JOLY DE ANDALUCÍA 2008
Un tema recurrente en las reflexiones sobre la política española del año pasado y, en general, de toda la IX legislatura, ya concluida, ha sido la necesidad de reformar el sistema electoral, que la mayoría de sus defensores justifican en el excesivo peso de los partidos políticos nacionalistas en las Cortes Generales, cuyo ejemplo más llamativo se ha producido justo a finales de 2007, cuando el BNG salvó de la reprobación a la ministra de Fomento por su gestión de las infraestructuras en Cataluña a cambio de un incremento de la inversión estatal en Galicia. Para alcanzar el objetivo de mayorías de gobierno sólidas, que no necesiten pactar con los nacionalistas, se han propuesto múltiples soluciones, desde el puro sistema mayoritario típico de los modelos anglosajones (o a doble vuelta, more francés) hasta el sistema proporcional alemán de doble voto, sin olvidar -y quizás como la medida más eficaz- transformar la insustancial barrera electoral del 3% provincial en una barrera estatal.
Admitamos la mayor o -como decimos los juristas- la decisión política fundamental de reducir al mínimo el papel de los nacionalistas en las Cortes Generales, que es tanto como decir que de las tres funciones clásicas de un sistema electoral (producir legitimidad, representación y gobierno), solo nos interesa la última. Tampoco nos debe preocupar si los nacionalistas al sentirse excluidos de la política nacional pueden radicalizarse en sus planteamientos y, atrincherados en sus gobiernos autonómicos, elevar el grado de inestabilidad política de España, que lógicamente no se mide solo por lo que sucede en las Cortes, sino en el conjunto del muy descentralizado Estado autonómico. Limitémonos pues, como disciplinados técnicos, a analizar las fórmulas que pueden servirnos para lograr nuestro objetivo de gobiernos fuertes, que gocen de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados.
La fórmula más obvia es, sin género de dudas, importar el sistema mayoritario uninominal del Reino Unido para las elecciones al Congreso, solución que no se defiende con demasiado vigor en España porque para implantarla hay que reformar la Constitución -que establece la provincia como circunscripción electoral y exige un reparto de escaños según “criterios de representación proporcional”- y porque además puede tener efectos muy poco aceptables para nuestra cultura democrática, como que gobierne un partido con más escaños pero menos votos (como en el siglo pasado sucedió varias veces en todos los países anglosajones con este sistema, desde el Reino Unido hasta Nueva Zelanda) o que en un momento determinado de gran predominio de un partido estatal la oposición la lidere un partido independentista, como ocurrió en Canadá en la década de 1990. Por parecidas razones, también hay que descartar el sistema mayoritario a doble vuelta, que aunque en un momento puede ser eficaz contra los extremismos de izquierda y de derecha, es poco útil contra las minorías muy asentadas territorialmente.
Mantengámonos, por tanto, dentro del sistema proporcional y veamos qué se puede hacer para nuestro objetivo de dar mayoría absoluta a quien no se la dan los electores. Pero antes, creo que habría que detenerse un segundo a recordar un par de cosas de todas las elecciones pasadas, para lo cual es útil echar un vistazo al cuadro adjunto: el sistema vigente ya posibilita gobiernos fuertes, pues nada menos que cuatro de las nueve elecciones celebradas desembocaron en mayorías absolutas en el Congreso, cuando nunca un partido ha obtenido esa mayoría entre los electores, ni siquiera en la espectacular victoria del PSOE en 1982. Por otra parte, los partidos nacionalistas vienen a obtener un porcentaje de escaños similar a su porcentaje de votos, a veces incluso por debajo (como le ha sucedido a CiU en 2004). Su fuerza no procede, por tanto, de una prima que le atribuya el sistema electoral, sino de la debilidad de los grandes partidos para lograr una -en término en boga- “mayoría suficiente” en el Congreso.
La fórmula que parece ganar terreno entre los partidarios de la reforma electoral es el sistema alemán de dos votos (uno en el distrito a un candidato directo y otro a nivel nacional al partido), brillantemente defendida por el ex presidente del Tribunal Constitucional Jiménez de Parga. En mi modesta opinión, este sistema es bastante proporcional como demuestran las elecciones alemanas, por lo que si se importara en España su primer efecto sería reforzar al gran perjudicado del actual sistema, a Izquierda Unida. Pero en contra de una creencia muy extendida, este efecto contra IU no se produce porque el sistema prime a los nacionalistas, sino porque prima a los dos grandes. Es más, un sistema proporcional realmente proporcional como el alemán elevaría el voto de IU (o, en general, del tercer partido) porque haría desaparecer el efecto del voto útil a favor del PSOE que aplican ahora muchos de los simpatizantes de IU que viven en las pequeñas circunscripciones españolas. Y ello sin perjudicar a los nacionalistas, sino al PSOE y al PP. Parece que el efecto real del doble voto sería muy contrario al que nos habíamos propuesto.
Podría objetarse a mi razonamiento que se me ha olvidado un elemento básico del sistema alemán: la barrera electoral, que impide la entrada en el Parlamento a los partidos que no obtengan el 5% de los votos en todo el Estado. Pero esa barrera es completamente inoperante en España, no ya porque CiU la ha conseguido en sus mejores momentos electorales, sino porque la suma de todos los partidos nacionalistas la sobrepasa con facilidad, como se demuestra tanto en el cuadro adjunto como por la experiencia de las elecciones al Parlamento Europeo, con circunscripción única (Galeusca obtuvo el 5,15 de los votos en 2004). Por tanto, para eliminarlos habría que buscar una barrera similar a la turca, al menos del 10%, o quizás incluso más alta, pues con una barrera así sería bastante probable una gran coalición de partidos nacionalistas de todo el territorio nacional, que muy bien podría superar el 11'30% de voto que alcanzaron estas opciones en las elecciones generales de 2004. Para quedarnos tranquilos y, de paso, eliminar a IU, habría que fijar una barrera del 15%, que por mucho que se aplique en la actualidad en el ámbito sindical me parece que es incompatible con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el criterio de representación proporcional en el ámbito político.
Así las cosas, la única solución viable que se me ocurre viene de un país que no se suele tener en cuenta a la hora de citar modelos: Italia y su sistema de prima de mayoría absoluta al partido o coalición que obtenga la mayoría relativa, fórmula que no es inédita en España ya que en la ley electoral de 1907 se estableció una prima de mayoría, que se mantuvo en la II República. Aplicado a las elecciones de 2004, hubiera supuesto primar al PSOE con 12 escaños (de 164 a 176), que hubieran perdido todos los demás de forma proporcional. Me parece que este sistema es el más sencillo de llevar a la práctica, primero porque no confunde al elector con nuevas formas de votación y después porque no expulsa de las Cortes a los partidos minoritarios, sean nacionalistas o no. Si garantizar, ya de antemano, la mayoría absoluta a uno de los dos grandes partidos es un deus ex machina que va a resolver todos nuestros problemas políticos es otro asunto muy distinto, aunque no está de más recordar lo que decía Aristóteles en su Poética sobre la aparición repentina de un dios salvador para resolver una obra teatral: “El desenlace también debe surgir del argumento mismo, y no depender de un artificio de la escena”.
Admitamos la mayor o -como decimos los juristas- la decisión política fundamental de reducir al mínimo el papel de los nacionalistas en las Cortes Generales, que es tanto como decir que de las tres funciones clásicas de un sistema electoral (producir legitimidad, representación y gobierno), solo nos interesa la última. Tampoco nos debe preocupar si los nacionalistas al sentirse excluidos de la política nacional pueden radicalizarse en sus planteamientos y, atrincherados en sus gobiernos autonómicos, elevar el grado de inestabilidad política de España, que lógicamente no se mide solo por lo que sucede en las Cortes, sino en el conjunto del muy descentralizado Estado autonómico. Limitémonos pues, como disciplinados técnicos, a analizar las fórmulas que pueden servirnos para lograr nuestro objetivo de gobiernos fuertes, que gocen de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados.
La fórmula más obvia es, sin género de dudas, importar el sistema mayoritario uninominal del Reino Unido para las elecciones al Congreso, solución que no se defiende con demasiado vigor en España porque para implantarla hay que reformar la Constitución -que establece la provincia como circunscripción electoral y exige un reparto de escaños según “criterios de representación proporcional”- y porque además puede tener efectos muy poco aceptables para nuestra cultura democrática, como que gobierne un partido con más escaños pero menos votos (como en el siglo pasado sucedió varias veces en todos los países anglosajones con este sistema, desde el Reino Unido hasta Nueva Zelanda) o que en un momento determinado de gran predominio de un partido estatal la oposición la lidere un partido independentista, como ocurrió en Canadá en la década de 1990. Por parecidas razones, también hay que descartar el sistema mayoritario a doble vuelta, que aunque en un momento puede ser eficaz contra los extremismos de izquierda y de derecha, es poco útil contra las minorías muy asentadas territorialmente.
Mantengámonos, por tanto, dentro del sistema proporcional y veamos qué se puede hacer para nuestro objetivo de dar mayoría absoluta a quien no se la dan los electores. Pero antes, creo que habría que detenerse un segundo a recordar un par de cosas de todas las elecciones pasadas, para lo cual es útil echar un vistazo al cuadro adjunto: el sistema vigente ya posibilita gobiernos fuertes, pues nada menos que cuatro de las nueve elecciones celebradas desembocaron en mayorías absolutas en el Congreso, cuando nunca un partido ha obtenido esa mayoría entre los electores, ni siquiera en la espectacular victoria del PSOE en 1982. Por otra parte, los partidos nacionalistas vienen a obtener un porcentaje de escaños similar a su porcentaje de votos, a veces incluso por debajo (como le ha sucedido a CiU en 2004). Su fuerza no procede, por tanto, de una prima que le atribuya el sistema electoral, sino de la debilidad de los grandes partidos para lograr una -en término en boga- “mayoría suficiente” en el Congreso.
La fórmula que parece ganar terreno entre los partidarios de la reforma electoral es el sistema alemán de dos votos (uno en el distrito a un candidato directo y otro a nivel nacional al partido), brillantemente defendida por el ex presidente del Tribunal Constitucional Jiménez de Parga. En mi modesta opinión, este sistema es bastante proporcional como demuestran las elecciones alemanas, por lo que si se importara en España su primer efecto sería reforzar al gran perjudicado del actual sistema, a Izquierda Unida. Pero en contra de una creencia muy extendida, este efecto contra IU no se produce porque el sistema prime a los nacionalistas, sino porque prima a los dos grandes. Es más, un sistema proporcional realmente proporcional como el alemán elevaría el voto de IU (o, en general, del tercer partido) porque haría desaparecer el efecto del voto útil a favor del PSOE que aplican ahora muchos de los simpatizantes de IU que viven en las pequeñas circunscripciones españolas. Y ello sin perjudicar a los nacionalistas, sino al PSOE y al PP. Parece que el efecto real del doble voto sería muy contrario al que nos habíamos propuesto.
Podría objetarse a mi razonamiento que se me ha olvidado un elemento básico del sistema alemán: la barrera electoral, que impide la entrada en el Parlamento a los partidos que no obtengan el 5% de los votos en todo el Estado. Pero esa barrera es completamente inoperante en España, no ya porque CiU la ha conseguido en sus mejores momentos electorales, sino porque la suma de todos los partidos nacionalistas la sobrepasa con facilidad, como se demuestra tanto en el cuadro adjunto como por la experiencia de las elecciones al Parlamento Europeo, con circunscripción única (Galeusca obtuvo el 5,15 de los votos en 2004). Por tanto, para eliminarlos habría que buscar una barrera similar a la turca, al menos del 10%, o quizás incluso más alta, pues con una barrera así sería bastante probable una gran coalición de partidos nacionalistas de todo el territorio nacional, que muy bien podría superar el 11'30% de voto que alcanzaron estas opciones en las elecciones generales de 2004. Para quedarnos tranquilos y, de paso, eliminar a IU, habría que fijar una barrera del 15%, que por mucho que se aplique en la actualidad en el ámbito sindical me parece que es incompatible con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el criterio de representación proporcional en el ámbito político.
Así las cosas, la única solución viable que se me ocurre viene de un país que no se suele tener en cuenta a la hora de citar modelos: Italia y su sistema de prima de mayoría absoluta al partido o coalición que obtenga la mayoría relativa, fórmula que no es inédita en España ya que en la ley electoral de 1907 se estableció una prima de mayoría, que se mantuvo en la II República. Aplicado a las elecciones de 2004, hubiera supuesto primar al PSOE con 12 escaños (de 164 a 176), que hubieran perdido todos los demás de forma proporcional. Me parece que este sistema es el más sencillo de llevar a la práctica, primero porque no confunde al elector con nuevas formas de votación y después porque no expulsa de las Cortes a los partidos minoritarios, sean nacionalistas o no. Si garantizar, ya de antemano, la mayoría absoluta a uno de los dos grandes partidos es un deus ex machina que va a resolver todos nuestros problemas políticos es otro asunto muy distinto, aunque no está de más recordar lo que decía Aristóteles en su Poética sobre la aparición repentina de un dios salvador para resolver una obra teatral: “El desenlace también debe surgir del argumento mismo, y no depender de un artificio de la escena”.
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