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EL ESTADO NEOAUTONÓMICO

    ARTÍCULO PUBLICADO EN EL ANUARIO ANDALUCÍA 2011 DEL GRUPO JOLY

        EL ESTADO NEOAUTONÓMICO

    Desde que se restableció la Generalidad de Cataluña el 29 de septiembre de 1977, el Estado autonómico no ha cesado de evolucionar en la dirección de aumentar los poderes de las Comunidades Autónomas. Así, 2010 nos ha traído la reforma del Estatuto navarro y un extenso reguero de leyes de cesión de tributos a las Comunidades que venían a cerrar el nuevo sistema de financiación pactado en julio de 2009 en el seno de Consejo de Política Fiscal y Financiera. La última norma en ese sentido, por ahora, ha sido la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura. No extraña esta evolución pues durante treinta años “autonomía” ha sigo una palabra talismán o -como escribiera el sociólogo Thorstein Veblen- una palabra “honorífica”, que designa un valor compartido por la mayoría de la sociedad. Por su prestigio, el temor a aparecer como poco amigo de ella hacía que cualquier político admitiera cualquier propuesta que se defendiera invocando su nombre. Incluso en la fortísima oposición del PP al Estatuto de Cataluña, este partido se esforzó por argumentar que su postura no era contra la autonomía, sino contra un Estatuto inconstitucional que pretendía romper la igualdad tanto entre  Comunidades como  entre españoles, consagrando unos privilegios para Cataluña. Por decirlo en una sola frase, hasta 2010 casi nadie se había atrevido a poner en duda el éxito del Estado autonómico.

    Y sin embargo, en 2010 y en los primeros compases del 2011 lo que era un éxito indiscutible ya no lo parece tanto: el PP, en línea con UPD, quiere reformarlo -incluso cambiando la Constitución- para que el Estado recupere competencias, el Presidente del Gobierno en su cuarto informe económico habla de usar “nuevos instrumentos de coordinación” entre las Comunidades Autónomas para acabar con “algunas ataduras” que limitan el crecimiento de la economía. El del Congreso -y antiguo presidente de Castilla-La Mancha- afirma que el café para todos fue un error. Hasta uno de los grandes valedores del Estado autonómico, Jordi Puyol, que en 2003 decía que “el balance del Estado autonómico en estos veintitrés años es bueno, muy bueno” afirma ahora que"ha fracasado" porque “desde hace unos años se ha ido consolidando un modelo homogeneizador, de techo competencial muy bajo" y un centralismo económico y cultural de base castellana; por eso, considera  que la alternativa para Cataluña ya solo puede ser la independencia. Este giro sobre la valoración del Estado autonómico también se está reflejando en el conjunto de la sociedad. Así, el CIS ha constatado que si en 2005 el 75% de los ciudadanos consideraba positivo el funcionamiento de las Comunidades Autónomas, ese porcentaje ha bajado en la actualidad al 55%.

    ¿Qué está pasando? Pienso un buen ramillete de razones para tratar de explicar la pérdida de prestigio de las Autonomías: la crisis económica, que tantas carencias españolas está sacando a relucir, está poniendo de manifiesto no ya la incapacidad de las Comunidades para afrontarla, sino que parece que con sus déficits y apuros de solvencia son parte del problema; el desprestigio general de la clase política -el tercer problema del país, según el mismo CIS- no puede dejar de afectar a una de sus genuinas creaciones, el Estado autonómico, que seguramente se refuerza con las dificultades financieras de las Cajas de Ahorros, en buena medida controladas ahora por las élites políticas autonómicas y que en el pasado superaron sin grandes dificultades las crisis de los años 70 y 90. Pero como en un artículo no es conveniente dispersarse, me  detendré en lo que llamaré razones internas, inherentes a lo que podríamos llamar el código genético del Estado autonómico.


  Si retrocedemos a la Transición y a la creación del Estado autonómico veremos que éste nació, sobre todo, para dar satisfacción constitucional a los deseos de autogobierno de Cataluña y el País Vasco, para integrar las reivindicaciones ya centenarias de sus nacionalismos en el tejido institucional español. En segundo lugar, el Estado autonómico también se concibió para transformar la organización centralista del Estado en una descentralizada, que se pregonaba más eficaz y cercana a los ciudadanos. Y como tenía dos fines diferentes, que llamaremos sintéticamente integración y organización, se concibieron dos clases de autonomías, las de las nacionalidades y las de las regiones. Sin embargo, este diseño dual implícito en la Constitución se cambió muy pronto por un desarrollo homogéneo de las Comunidades Autónomas: todas tendrían poder legislativo y competencias similares. Ese es el “café para todos” que ahora se pone en duda.

    No creo que la Historia sea reversible, por lo que no tiene mucho sentido intentar dilucidar ahora si se hubiera resuelto el problema de distribución territorial del poder político si a partir del 1978 se hubiera desplegado el Estado autonómico en un sentido dual, con unas autonomías políticas y otras administrativas. Más bien creo -como ya dijera Ortega y Gasset- que es un problema insoluble, con el que a lo más que podemos aspirar es a conllevarlo. Y para ello habría que partir de algunas evidencias relacionadas con los dos fines del Estado autonómico. Empezando por la integración, no parece que se haya conseguido con el sistema de uniformidad. Desde luego, tanto los nacionalistas vascos como los catalanes no se sienten integrados en el sistema. Y si el Estatuto catalán de 2006 se concibió -y así lo dijo en reiteradas ocasiones el president Maragall- como una forma de volver a la dualidad, de manera menos drástica que con el “Plan Ibaretxe” de 2005, el intento resultó baldío primero por los ajustes a la Constitución que hizo el Congreso y después por los nuevos ajustes de la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 de 28 de junio. Por el contrario, durante mucho tiempo se pensaba que el segundo fin del Estado autonómico, la organización, se estaba cumpliendo satisfactoriamente y las Comunidades estaban sirviendo para prestar un mejor servicio a los ciudadanos. Sin embargo, eso es lo que ahora se está poniendo en duda desde diversos frentes porque se multiplican los ejemplos de despilfarro y duplicidades, los obstáculos para mantener la unidad de mercado, la dificultad del Estado -que gestiona ya menos del 20% del gasto público, una vez descontada la seguridad social- para realizar grandes políticas propias, las ventajas de las economías de escala, etc.

    Por tanto, el Estado neoautonómico que está surgiendo con la ola de reformas estatutarias de los últimos tiempos, tiene dos problemas: como técnica de integración no acaba de satisfacer a los territorios con más conciencia de autogobierno y como instrumento de organización del poder político y administrativo al servicio de los ciudadanos está demostrando muchas carencias, sin que ni siquiera se haya creado un federalismo competitivo que permita a los ciudadanos votar con los pies y de esa forma -según el teorema de Charles Tibout- lograr una correcta asignación de recursos. Si hay dos problemas, habrá que buscar dos soluciones, por lo que la propuesta de recentralización, sin matizaciones, puede ser igual de insatisfactoria que la política de descentralización continua seguida hasta ahora. ¿Vuelta, por tanto, a las autonomías de primera y de segunda? Creo que eso -que ya se demostró inviable en 1980 con el referéndum andaluz- no es posible pues la conciencia de igualdad hace que hoy día no pueda admitirse un federalismo formalmente asimétrico, donde unas Comunidades tengan un papel preferente dentro del Estado, como por lo demás se ha puesto de manifiesto recientemente con la autorización del Gobierno para que la Generalitat emitiera deuda pública, que el Gobierno se ha visto obligado a hacer extensible a todas las demás Comunidades.

    Así, habrá que explorar reformas de cierta complejidad que permitan satisfacer tanto los deseos de autogobierno como las técnicas de buen gobierno.  No me parece mal comienzo realizar un informe general sobre cuál es el ámbito más adecuado para la prestación de determinados servicios, tal y como pretende el Vicepresidente Chaves que haga la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y después reasignar competencias a los ámbitos más idóneos. No sería extraño que fuera en el sentido de disolver las diputaciones provinciales en las Comunidades y atribuir algunas competencias de éstas al Estado. Pero eso no tiene por qué hacerse por la vía de reformar la Constitución, sino que se puede hacer por la técnica de la delegación, que hasta ahora se ha usado para que el Estado delegue en las Comunidades, pero que también se puede hacer en sentido contrario; de tal forma que las Comunidades que lo deseen -y solo ellas- puedan ceder competencias legislativas y ejecutivas al Estado. Podríamos hablar así de un federalismo asimétrico en lo competencial, que sí que puede ser aceptado, como demuestra no solo la existencia de los conciertos vasco y navarro, sino competencias específicas que tiene Cataluña (policía, prisiones) sin por ello ser reclamadas unánimemente por el resto. Si a ello se le añade un sistema de financiación trasparente, en el que al ciudadano le quede claro quien recibe su dinero y que hace con él, mucho mejor.

    Si aún así, se insistiera en retocar la Constitución me parece que en lugar de buscar objetivos tan ambiciosos como el “cierre del modelo” y el cambio del Senado para que realice su papel de Cámara de representación territorial -sobre cuyo funcionamiento en un Estado de partidos tengo mis dudas- sería mucho más efectivo proponer algo más modesto: los Estatutos deberían  de aprobarse en el Congreso por los mismos tres quintos que se exige para reformar la Constitución y no por mayoría absoluta. Ya sé que eso supone un poder de veto tanto al PSOE como al PP, pero si lo tienen en el caso de la reforma constitucional ¿por qué no darselo para aprobar normas que conforman la Constitución territorial de España?

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