Artículo publicado el día 18 de octubre de 2023 en el diario El Español.
La teoría del expresidente Zapatero a favor de la amnistía no parece muy sólida ni en sus argumentos constitucionales ni en sus fundamentos filosóficos.
Si,
según Zapatero, el Constitucional puso su granito de arena (más bien un
pedrusco, interpreto yo) en ese problema, tampoco estuvo muy acertado el
Parlamento español: “una de las cosas que yo creo que en el procés hubo poco fue debate en el
Congreso de los Diputados". Por parte catalana parece que los errores
fueron menores: "Hubiera sido deseable que hubiera convocado elecciones el
señor Puigdemont. No fue así, se desbordó toda la situación con las
consecuencias tan lamentables que todos sabemos y hay que volver a empezar. Esa
es la política y la Historia nos lo enseña". Así, en 1936, el Gobierno de
Azaña -tan admirado por Aznar- otorgó la amnistía a Companys y otros condenados
por la proclamación del Estado Catalán en 1934.
La
Historia también nos enseña que el Estatuto de autonomía de Cataluña de 1979
fue un Estatuto pactado entre las Cortes y los representantes de Cataluña que
después de ser ratificado por los catalanes volvió a las Cortes para un único
“voto de ratificación”, sin que para nada interviniera posteriormente el
Tribunal Constitucional. Además, si hoy día miramos a los Estatutos veremos que
el de Cataluña es el único que tiene artículos anulados por el Constitucional.
Y si miramos a los países de nuestro entorno veremos que la amnistía es una
institución de la que disponen todas las democracias homologables a las
nuestras, de hecho, ha habido decenas de amnistías desde la II Guerra Mundial.
No hay ningún país occidental, europeo, democrático, que haya renunciado a la
amnistía. En unos Estados figura en la Constitución, y en otros, no. “Por
tanto, más allá del procés: ¿por qué España va a renunciar a tener esa
institución ante una eventualidad?”, siguió diciendo Zapatero, “¿por qué vamos
a decir que no cabe en nuestro ordenamiento, igual que cabe en los ordenamientos
democráticos que reconocen la división de poderes, el principio de igualdad,
pero que contemplan situaciones excepcionales?".
Por
eso, ahora no hay que preguntarse tanto si la amnistía cabe en la Constitución
española, que “eso, si hay amnistía, lo dirá el Tribunal Constitucional";
tampoco hay que preocuparse tanto porque el PSOE no llevara la amnistía en su
programa electoral, ya que estamos en una democracia representativa y lo
“importante es el programa político que se presenta a la Cámara”. Realmente se
debe debatir sobre la amnistía por algo "más profundo" que conseguir
los votos que le faltan al candidato socialista Pedro Sánchez para lograr su
investidura. Y es preguntarnos si se ha producido una situación política
excepcional que justifique la amnistía teniendo en cuenta que “el hecho
político de haber anulado un referéndum esa es la raíz del problema”.
Según
Zapatero, todo el mundo estará de acuerdo que, después del golpe de Estado del
23-F la situación vivida en octubre de 2017 fue “la más excepcional, la más
grave y la que más ha afectado a nuestra estabilidad, a nuestra convivencia”,
tanto que desembocó nada menos que en la utilización por parte del Gobierno del
artículo 155 y en unas elecciones catalanas en “las fuerzas independentistas
volvieron a tener los mismos apoyos”.
***
En
mi opinión, esta defensa de la amnistía que hace el expresidente es brillante y
atractiva, pero como en las conversaciones -más si se tiene enfrente un
periodista incisivo- se producen omisiones y alguna que otra imprecisión,
espero que Zapatero se anime a ponerla por escrito para desarrollarla con más
solidez. Con ánimo de ayudarle en ese hipotético artículo, y también para
recordar los años 80 en los que como jóvenes constitucionalistas debatimos en algún
congreso académico, me animo a señalar algún olvido que otro de su
intervención. No me detendré en algunos
lapsus linguae evidentes (como decir que el Estatuto de 1979 fue pactado
por “el Parlamento catalán recién elegido”, que no existió hasta 1980), sino en
aspectos más relevantes que me hacen
dudar de la corrección de su teoría.
Dejando
al margen lo sorprendente que resulta que siendo tan conveniente y teniendo
tantos efectos beneficiosos no consta que Zapataro haya defendido antes la
amnistía, el olvido que más llama la atención de su alegato es que, a pesar de
sus reiteradas referencias a hechos históricos, no menciona ni una sola vez la
Sentencia del Tribunal Supremo 459/2019 de 14 de octubre, que condenó a nueve
líderes independentistas por los delitos de sedición y malversación. Tampoco
hay referencias a los disturbios en Barcelona, a la aprobación del Parlamento
de Cataluña de resoluciones y leyes declaradas inconstitucionales, a su
contumaz desobediencia a las requisitorias del propio Tribunal Constitucional,
ni a los ilegales desvíos de fondos para financiar el referéndum del 1 de
octubre de 2017. Nada. Se nos resalta repetidamente que en octubre de 2017 hubo
una “situación excepcional”, pero no se nos dice por qué. O más exactamente, sí
que se nos dice, pero se omiten todos estos datos, incluso el considerado
primer paso del procés, la Resolución
5/X "Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de
Cataluña" del Parlamento catalán de 23 de enero de 2013. Para Zapatero
todo comenzó con otra sentencia, pero del Constitucional: la STC 31/2010, de 28
de julio, por el que se anularon algunos artículos del Estatuto de 2016, lo que
creó un conflicto de legitimidades.
No
merece la pena recordar, como hizo Alsina en la entrevista, que la primera
valoración de la sentencia que hizo en 2010 el entonces presidente del Gobierno
fue muy positiva, tampoco la evidente falta de lealtad constitucional que tuvo
en aquel momento el president de la Generalitat acudiendo a una
manifestación en contra de la sentencia. Pero sí creo importante, si quiera a
efectos históricos, señalar que quien ahora ve choque de legitimidades remitía
una y otra vez al Constitucional (diría que incluso invitó al Partido
Popular a que recurriera) cuando en 2006 se le advertía que había artículos
inconstitucionales. Él y todos los portavoces del PSOE de la época. Otra imprecisión consiste en que es cierto
que ambos partidos estuvieron de acuerdo en 2014 en recuperar el recurso previo
de inconstitucionalidad (fue suprimido en 1985) contra los Estatutos, pero se le
olvida a Zapatero señalar que el PSOE siempre votó en contra de las propuestas
de restablecimiento que intentó previamente el PP.
Igualmente,
cuando Zapatero compara el Estatut de
1979 con el de 2006, se le olvida algún dato político que otro. El más relevante:
cuando el Congreso aprobó el 29 de noviembre de 1979 el Estatuto, lo fue por
303 votos a favor, uno en contra y 13 abstenciones. Muy lejos de los apoyos que
obtuvo el de 2006, el 30 de marzo de ese
año: 189 votos a favor, 154 en contra y dos abstenciones. Por eso, en contra de
los recuerdos del expresidente, lo históricamente relevante en esa comparación
entre la aprobación de los dos textos consiste en que en 2006 por primera vez
se aprueba un Estatuto sin el consenso parlamentario que se había mantenido en
la aprobación de todos los Estatutos. El PSOE, que hasta entonces había buscado
el consenso con la derecha (se llamara UCD o PP), cambió de pareja a principios
de siglo y se alió con los partidos nacionalistas, como con gran brillantez ha
explicado reiteradamente Francesc de Carreras.
Por
eso, con el nuevo Estatut -largo y de
difícil lectura- se abrió una época complicada en la descentralización política
de España que, poco original, vengo llamando el Estado neoautonómico. No es una característica menor de esa nueva fase los
enfrentamientos interpartidistas e interterritoriales. Y hay tantos que a veces
se olvidan, incluso al mismo expresidente, que señala un par de veces en su
entrevista que el Estatuto catalán de 2006 es el único estatuto refrendado que
tiene artículos declarados inconstitucionales; cuando el andaluz de 2007
también tiene y en un tema no precisamente pequeño: la gestión exclusiva del
río Guadalquivir.
Pero
volvamos a la amnistía, que lo que pretende es borrar (olvidar, si traducimos la palabra del griego) unos hechos
delictivos y sus consecuencias jurídicas para los implicados. Ya hemos visto
que el expresidente no considera conveniente detenerse mucho en esos hechos y
prefiere remontarse a la primera década del siglo. Desde el punto de vista
constitucional también adopta una posición original: en lugar de central el
problema donde lo estamos centrando muchos especialistas (¿rompe la amnistía el monopolio jurisdiccional de
jueces y magistrados? ¿forma parte del derecho de gracia?), prefiere dar un
argumento de Derecho Comparado: la amnistía está en todas las democracias
homologables a las nuestras, que han aprobado decenas desde la II Guerra
Mundial. Seguramente, Zapatero tiene una información más completa de la que yo
dispongo. Pero mientras confirma su fuente, diré que la base de datos sobre
amnistía que mantiene la Queen
University de Belfast, que pasa por ser la más completa del Mundo, reduce mucho
ese número, al menos a partir de 1990: solo hay tres en nuestro entorno, la
concedida en 1990 en Francia a los rebeldes de Nueva Caledonia, la portuguesa
de 1996 a los miembros del Frente de Unidad Popular y la del Reino Unido de
1997 a los implicados en actos relacionados con la violencia en el Ulster.
Francia y Portugal tienen en su Constitución una habilitación expresa a sus
parlamentos para dictar amnistías (de hecho, Portugal acaba de aprobar una este
verano para delitos menores de los jóvenes, bastante polémica, por cierto) y es
sabido que la constitución consuetudinaria del Reino Unido se basa en la
soberanía parlamentaria, por lo que no nos sirve a la hora de compararla con
nuestra Constitución, basada en la división de poderes.
Sobre si
políticamente estas tres amnistías que cerraron conflictos dramáticos son homologables a la amnistía como primer paso que se propone en España
que cada lector juzgue por sí mismo. Sí diré que el Tribunal Constitucional
español ha justificado la amnistía definiéndola como una “operación excepcional” para
eliminar las consecuencias de la aplicación de una determinada normativa que se
rechaza hoy “por contraria a los principios inspiradores de un nuevo orden
político” (STC 147/1986). Lo que no parece encajar muy bien con los hechos que
ahora se quieren amnistiar en el Estado de Derecho español.
Buscando,
buscando, se encuentra un país europeo que en el pasado dio amnistías sin
tenerlas en su Constitución. Se trata de Alemania, cuya Ley Fundamental de Bonn
guarda silencio sobre ese asunto y cuyo Tribunal Constitucional Federal sí que
las aceptó en los años 50. Claro que las comparaciones deben de hacerse ad calcem, completas: ni esa Ley
Fundamental prohíbe los indultos generales, ni tampoco los 65 miembros que la
aprobaron en Bonn discutieron la amnistía, siguiendo así lo que establecía la
Constitución alemana de 1919, que no la recogía. Ni que decir tiene que nuestra
Constitución de 1978 sí que prohíbe los indultos generales y en las Cortes
Constituyentes se rechazaron dos enmiendas para introducir la amnistía,
rompiendo la continuidad con la Constitución de 1931, que sí atribuía al
Congreso la capacidad de aprobar amnistías.
Precisamente,
hablando de la II República el expresidente tiene otros olvidos: señala
atinadamente que en 1936 se amnistió a Companys por proclamar el Estado
catalán. No es un olvido silenciar que
también se amnistió a muchos socialistas que se habían alzado en armas en 1934
contra el Gobierno de la República, porque no añade nada al razonamiento. Pero
sí, omitir dos circunstancias que me parecen importantísimas, además de olvidar
que mientras los constituyentes de 1931 introdujeron la amnistía en la Norma de
Normas, los de 1978 la rechazaron: el
Frente Popular llevaba la amnistía en su programa electoral con el que ganaron
las elecciones de febrero de 1936 y la derecha votó a favor de esa amnistía en
la Diputación Permanente del Congreso porque consideró que era la voluntad de
los ciudadanos. Nada parecido a las elecciones del 23J, a las cuáles ninguno de
los cuatro partidos más votados fue con la amnistía en su programa y ninguno de
los que la llevaban la han planteado como una propuesta de reconciliación y
encuentro. Un jurista de la talla de Pedro Cruz Villalón, expresidente del
Constitucional, ha explicado que por esa omisión programática estas Cortes no
están legitimadas para adoptar una amnistía.
Así
las cosas, la teoría del expresidente Zapatero a favor de la amnistía no parece
muy sólida ni en sus argumentos constitucionales ni en sus fundamentos
filosóficos, mientras que parece algo desenfocada en su explicaciones
históricas y políticas, siendo completamente indemostrables sus beneficiosos
efectos sobre el futuro. Por eso, me ha venido a la memoria cierta frase
legendaria que Gonzalo Torrente Ballester puso en boca de un funcionario portugués
en su divertido Filomeno, a mi pesar: “su excelencia tiene razón, pero
no la tiene toda y la poca que tiene, no le sirve de nada”.
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