Artículo publicado en el Blog de Hay Derecho el 27 de julio de 2026
La extraordinaria ampliación del Censo Electoral de Residentes Ausentes
(CERA) derivada de la llamada Ley de Nietos ha abierto un intenso debate
político. La oposición denuncia una operación de ingeniería electoral; el
Gobierno responde calificando esas críticas de «terraplanismo electoral». Esa
controversia merece discutirse, pero no es la cuestión en la que quiero centrarme. Mi propósito es reflexionar sobre un
problema constitucional distinto: si toda adquisición de la nacionalidad
española debe llevar aparejada automáticamente la incorporación al cuerpo
electoral.
La pregunta nace hoy al hilo de la Disposición Adicional Octava de la Ley 20/2022,
de Memoria Democrática, pero trasciende ampliamente esa norma. En realidad,
invita a reconsiderar una idea que tradicionalmente hemos dado por supuesta en
España: la identificación entre nacionalidad y derecho de sufragio.
Nacionalidad y
sufragio no son conceptos idénticos
El incremento del electorado no deriva únicamente de esta disposición
adicional octava de la Ley de Memoria Democrática. Es consecuencia de la combinación
de dos decisiones legislativas distintas. Una amplía las vías para adquirir la
nacionalidad española; la otra, atribuye automáticamente el derecho de sufragio
a todos los españoles mayores de edad inscritos en el censo. Históricamente
hemos unido ambas decisiones hasta el punto de considerarlas inseparables. Sin
embargo, conviene preguntarse si esa conexión constituye una exigencia de toda Constitución
democrática o simplemente una opción adoptada por el legislador.
La cuestión no es nueva. La teoría constitucional lleva mucho tiempo
distinguiendo entre la pertenencia jurídica a un Estado y la participación en
la formación de su voluntad política. Una cosa es determinar quién pertenece a
la comunidad nacional; otra distinta, quién debe integrar el cuerpo electoral.
El propio ordenamiento español demuestra que ambas categorías nunca han
coincidido plenamente. Los menores de edad son españoles, pero no votan.
También lo siguen siendo quienes cumplen una pena de privación del derecho de
sufragio. Hasta la reforma de 2018 ocurría lo mismo con determinadas personas
incapacitadas judicialmente. Existe además un precedente particularmente
significativo. La reforma de la LOREG realizada por la Ley Orgánica 2/2011
suprimió el derecho de voto de los españoles residentes permanentemente en el
extranjero en las elecciones municipales. Desde entonces, pueden participar en
las elecciones generales y europeas, pero no elegir a los concejales de los
municipios españoles. Es decir, el propio legislador ya ha admitido que la
nacionalidad no determina necesariamente el mismo alcance del derecho de
sufragio en todos los procesos electorales.
Un contexto
constitucional diferente
Tampoco conviene perder de vista el contexto histórico en el que se aprobó
la Constitución de 1978. Cuando el constituyente ordenó a la ley reconocer y
facilitar el derecho de sufragio de los españoles residentes en el extranjero para
las elecciones al Congreso de los Diputados (art. 68.5 CE) estaba pensando,
fundamentalmente, en la emigración económica de las décadas anteriores y en el
exilio político. Se trataba de ciudadanos nacidos y socializados en España, que
habían vivido durante años en el país y que conservaban vínculos familiares, culturales
e incluso patrimoniales con él. Ese cambio sociológico no obliga necesariamente
a modificar la interpretación de la Constitución. Pero sí justifica volver a
reflexionar sobre una cuestión que en 1978 no podía plantearse en esos
términos.
La situación creada por la Ley de Memoria Democrática es
distinta. La ampliación de las posibilidades de adquirir la nacionalidad puede
incorporar al cuerpo electoral a muchas personas que, aun siendo jurídicamente
españolas, nunca hayan residido en España ni mantengan una vinculación efectiva
con la comunidad política cuyas instituciones van a elegir. Por tanto, y recordando
teniendo que las leyes han de ser aplicada teniendo en cuenta la realidad
social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al
espíritu y finalidad de aquellas (art. 3.1 CC) no es descabellado pensar que,
si queremos mantener un Estado democrático, sería conveniente preguntarse si
personas que no viven en España ni han vivido nunca tienen el derecho de elegir
a quienes van a tomar las grandes decisiones políticas que no les afectarán a
ellos directamente. Si el hecho de pagar impuestos exige que quienes los paguen
puedan elegir a quienes los impone, también parece razonable el principio
opuesto: quienes no van a pagar impuestos porque su vida está fuera de las
fronteras del Estado, no puedan votar.
Ni el Derecho europeo
ni el comparado cierran el debate
Tampoco el Derecho europeo impone una identificación absoluta entre nacionalidad y sufragio.
En el asunto Shindler c. Reino Unido (2013), el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos declaró compatible con el Convenio Europeo la legislación
británica que privaba del derecho de voto a quienes llevaban más de quince años
residiendo fuera del país.
El Derecho comparado apunta en la misma dirección. Algunos Estados —como
Irlanda, Dinamarca, Malta o Chipre— excluyen del sufragio a quienes trasladan
permanentemente su residencia al extranjero. Otros mantienen el derecho
únicamente durante un plazo determinado, como sucede en Alemania, Australia o
Nueva Zelanda. No se trata, por tanto, de una solución desconocida en las
democracias constitucionales.
Una posible respuesta
No discuto aquí la legitimidad de ampliar la nacionalidad española a los
descendientes del exilio. Ese es un debate político e histórico diferente. Lo
que sostengo es algo más limitado: que una interpretación actual de la
Constitución no parece imponer necesariamente la identificación absoluta entre
nacionalidad y ciudadanía política.
El artículo 68.5 CE ordena facilitar el ejercicio del derecho de sufragio
de los españoles residentes en el extranjero, pero no responde expresamente a
una cuestión previa: qué grado de vinculación debe mantenerse con España para
formar parte del cuerpo electoral. Esa es una decisión que, dentro de los
límites constitucionales, corresponde desarrollar al legislador.
Si algún día se considerara conveniente revisar el sistema, no sería
imprescindible alterar el texto constitucional. Bastaría valorar una reforma de
la LOREG que exigiera algún vínculo efectivo con España para el ejercicio del
sufragio desde el extranjero. Una posibilidad razonable sería inspirarse en el
modelo griego y requerir haber residido en España durante un mínimo de dos años
dentro de los treinta y cinco anteriores.
Quien mantuviera ese vínculo seguiría votando con plena normalidad. Quien
nunca hubiera vivido en España conservaría íntegramente su nacionalidad
española, pero no participaría en la elección de unos gobernantes cuyas
decisiones apenas inciden sobre su vida cotidiana.
La nacionalidad responde a una pregunta: quién pertenece jurídicamente a
España. El sufragio responde a otra distinta: quién debe participar en la
formación de la voluntad política del Estado.
La expansión del CERA provocada por la Ley de Memoria Democrática
simplemente ha puesto de manifiesto que ambas preguntas no tienen por qué
recibir siempre la misma respuesta. Y como sucede en otros Estados democráticos
que tienen en el extranjero muchos nacionales con un vínculo real muy débil
con el Estado, quizá haya llegado el momento de debatir esa cuestión con más
serenidad constitucional y menos pasión política.
Comentarios