Artículo publicado el día 5 de marzo de 2025 en el diario El Español.
¿Por qué comportamientos que si se realizaran dentro del Poder Ejecutivo o del Judicial serían delictivos no lo son dentro del Legislativo?
La
XV Legislatura está resultando sumamente interesante desde el punto de vista
constitucional pues se están produciendo innovaciones que nos tienen ocupados a
los académicos discutiendo su encaje en nuestra Lex Legum. Limitándonos al marco del Derecho parlamentario, hemos
visto cómo decisiones que en la Legislatura anterior se consideraron
inconstitucionales cuando las promovieron grupos minoritarios (como la
proposición de ley de amnistía de Junts en 2021 o la utilización de las lenguas autonómicas en
esa Cámara propuesta por el PNV en 2022) cuando las propone el PSOE en esta se presentan
no ya como constitucionales, sino también imprescindibles para la integración
social y política, a pesar de no haber figurado en su programa electoral.
También
estamos viendo en estos dos años de legislatura otras prácticas parlamentarias
que, si no son estrictamente nuevas, sí que se están produciendo con una reiteración sin precedentes. Destaca el
abundante uso de proposiciones de ley del grupo parlamentario del Presidente
del Gobierno, que en la práctica se perciben como iniciativas gubernamentales, nueve
si llevo bien la cuenta. Una estrategia para evitarse los engorrosos trámites
previos de los proyectos de ley, como los informes de otras instituciones y su exposición
al público. La última, la proposición de ley orgánica de delegación en la
Comunidad Autónoma de Cataluña de competencias estatales en materia de
inmigración, de dudoso contenido constitucional, por lo que hubiera sido muy
útil un detenido dictamen del Consejo de Estado.
Una variante
de esta práctica consiste en la presentación de enmiendas del grupo
parlamentario socialista que, en realidad, provienen del Ejecutivo. Un ejemplo
reciente es el paquete de 34 enmiendas socialistas al Proyecto de Ley de
Función Pública del Estado, que trae causa de un pacto entre los sindicatos y
el Ministro de Transformación Digital y
Función Pública.
Otra
modalidad de estas enmiendas gubernamentales a sus propios proyectos son las
denominadas "enmiendas intrusas", que abordan cuestiones ajenas al
proyecto de ley en el que se insertan. El PSOE clásico estaba tan en contra de
una práctica que trastoca el procedimiento legislativo y ataca la seguridad
jurídica que recurrió (y ganó) ante el Tribunal Constitucional una enmienda del
Gobierno de Aznar al proyecto de Ley de
arbitraje para introducir en el Código Penal el delito de convocatoria ilegal
de referéndum. Pero ahora, veinte años después, el PSOE ya considera que es una solución idónea para
asuntos urgentes. Así que el Gobierno y
sus aliados llevan presentadas una docena de estas enmiendas.
El uso de enmiendas ministeriales nos conduce a otra práctica singular, igual que sucede cuando se quiere sacar de un cesto una cereza que inevitablemente lleva otras entrelazadas: el Gobierno solicita la tramitación urgente de normas cuya ratificación previa ha demorado en exceso. Un caso paradigmático es el Tratado de Amistad y Cooperación con Francia, firmado por Macron y Sánchez el 19 de enero de 2023. A pesar de que el Consejo de Ministros no envió el tratado a las Cortes hasta el 28 de enero de 2024, un año después de su firma, se exige su tramitación por vía de urgencia. Lo mismo se puede decir de la ratificación del Protocolo 16 del Convenio Europeo de Derechos Humanos que está abierto a la firma desde 2013 y solo el miércoles pasado fue firmado ad referéndum por el Gobierno, que ahora exige a las Cortes que lo tramite urgentemente. Este contraste entre la parsimonia gubernamental y la premura parlamentaria ejemplifica lo que vengo llamando parlamentarismo difuminado para etiquetar la disminución del poder real del Parlamento en beneficio del Ejecutivo.
Y,
como en el cesto de cerezas, seguimos sacando ejemplos de ese incremento del poder
del Gobierno sobre el Parlamento: el Gobierno negocia al margen de las Cortes
la renovación del Consejo General del Poder Judicial (y el PP no desaprovecha
la ocasión de poner su clavo en el ataúd parlamentario mandando a negociar a un
político que no es miembro de las Cortes); el uso recurrente de decretos-leyes
y tramitaciones legislativas urgentes, los vetos gubernamentales a enmiendas
legislativas con argumentos presupuestarios difusos, etc.
Si
analizamos aspectos institucionales de la actividad parlamentaria, la situación
no cambia demasiado. Fijémonos, por ejemplo, en la Presidenta del Congreso,
reiteradamente acusada de parcial, muy lejos del comportamiento de otros
presidentes socialistas como Gregorio Peces-Barba, Manuel Marín y Félix Pons,
que supieron mantener un equilibrio entre su afiliación política y su deber
institucional. Lógicamente, esta supeditación de la actuación de un órgano
parlamentario a los intereses del partido gobernante se extiende también a la
Mesa del Congreso. Así, echando mano solo de mi memoria, recuerdo cómo la Mesa
del Congreso admite la retirada de un proyecto de ley -la Ley del Suelo-
únicamente con una carta del secretario de Estado de relaciones con las Cortes,
sin exigirle el correspondiente acuerdo del Consejo de Ministros (comportamiento
que se ha corregido en la retirada del proyecto de ley que regula el régimen
del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero) o cómo se
admite una proposición no de ley de Junts que en puridad técnica debería de ser
rechazada por ser palmariamente inconstitucional porque previamente el Gobierno
y Junts lo habían pactado.
Por supuesto,
nadie espera que la Presidenta o la Mesa le recuerden al Gobierno sus
incumplimientos legislativos, como son la falta de presentación -por segundo
año consecutivo- del proyecto de ley presupuestaria antes de octubre de 2024,
que le exige el artículo 134 de la Constitución, y la falta de una estrategia global contra la corrupción, en
claro incumplimiento de la Ley 2/2023, que generosamente le había dado de plazo
hasta septiembre de 2024.
En
el apartado en el que la innovación de la Mesa está siendo más intensa es en
las prórrogas de los plazos en la presentación de enmiendas a proyectos y
proposiciones de ley, una vieja práctica parlamentaria pero que se usa ahora
con una intensidad desconocida: no se ha llegado al ecuador de la XV
Legislatura y la Mesa ha autorizado ya más de 600 prórrogas, la inmensa mayoría
a proposiciones de la oposición, que lógicamente se ha decidido por la mayoría
de la que disfrutan PSOE-Sumar en la Mesa (5 contra 4 del PP). El récord de prórrogas lo sufre la
proposición de ley del Senado de rebaja del IVA a peluquerías, barberías y
servicios de estética, que con 39 prórrogas ha superado ya los 400 días varada
en la Mesa del Congreso. Como ella, el Senado ha visto bloqueadas todas las
iniciativas que hasta la fecha ha remitido al Congreso en esta Legislatura,
dieciséis. Esta práctica representa un caso claro de deslealtad constitucional
al hurtar al Senado su facultad legislativa reconocida en el artículo 87 de la
Constitución. Curiosamente, el partido que actúa así es el mismo que se
indignó, y recurrió al Tribunal Constitucional, cuando el Partido Popular
cambió el Reglamento del Senado para no tener que tramitar la proposición de
ley de amnistía en veinte días y poder consumir el plazo constitucional de dos
meses.
No
es fácil encontrar una solución jurídica eficaz a ese bloqueo de la Mesa del
Congreso. Aunque sabemos que suele tardar años en resolver, la primera y más
evidente es recurrir al Tribunal Constitucional, bien el Senado mediante un
complicado conflicto de atribuciones, bien los diputados individuales mediante
un recurso de amparo por violación de su derecho de participación política. En
el ámbito judicial ordinario cabe preguntarse si los cinco miembros de la Mesa que
acuerdan esas prórrogas claramente inconstitucionales han podido cometer un
delito de prevaricación, lo mismo que lo cometería el alcalde que retrasara
arbitrariamente la concesión de una licencia urbanística para beneficiar a un
particular (art. 404 CP) o el juez que retrasara maliciosamente la resolución
de un procedimiento para “conseguir cualquier finalidad ilegítima” (art. 449
CP).
Aunque,
con ayuda de la jurisprudencia del Constitucional pudiéramos salvar la
inviolabilidad que protege a los diputados por sus opiniones y votos, pero no
hasta el punto de permitirles abandonar el deber de lealtad a la Constitución,
“cuya observancia resulta obligada a todos los poderes públicos” (STC 184/2021,
de 28 de octubre); lo cierto es que subsistiría una barrera insalvable: el
artículo 404 del Código Penal solo sanciona resoluciones arbitrarias en
"asuntos administrativos", lo que excluye decisiones tomadas en el
marco del proceso legislativo.
Así
las cosas, solo nos queda lamentarnos de una legislación que permite que
comportamientos que si se realizaran dentro del poder ejecutivo o dentro de
judicial serían delictivos no lo sean dentro del legislativo. Para más
desesperación, esos políticos que conculcan la Constitución con desparpajo,
apoyándose en su mayoría, cada 6 de diciembre la homenajean fervorosamente.
Incluso discursean, como en el último homenaje, sobre la lealtad
constitucional. Quizá en su fuero interno en realidad lo que piensan es, como
escribió Josep Pla en 1934, que "en España no hay nunca legalidad, solo
vencedores y vencidos".
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